Débat au Sénat : Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

Intervention de Robert Badinter au Sénat le 15/10/09 :

Mme la présidente. La parole est à M. Robert Badinter.

M. Robert Badinter. Madame la présidente, madame le ministre, mes chers collègues, en cette ambiance intime d'avant-déjeuner (Sourires.), je suis heureux de pouvoir présenter quelques observations sur le climat dans lequel se déroulent nos débats. Celui-ci est marqué par deux faits essentiels.

Tout d'abord, la magistrature française connaît un mal-être profond, qui n'est pas nouveau, mais qui s'est beaucoup aggravé depuis deux ou trois ans.

Cette situation a des causes diverses : le sentiment d'assurer une mission très difficile avec des moyens parfois insuffisants, l'absence de reconnaissance de la part des pouvoirs publics, qui se traduit notamment par les attaques ou les critiques évoquées à l'instant par Mme Boumediene-Thiery, enfin le sentiment que le public ne comprend pas ce que fait la justice française.

Madame le ministre, comme j'ai eu l'occasion de le faire remarquer à votre prédécesseur, voilà deux ans et demi, quand je l'ai rencontré pour la première fois, j'appartiens depuis plus de cinquante ans au paysage judiciaire et je ne me souviens pas d'avoir jamais observé pareil climat dans la magistrature française. Vous aurez véritablement à prendre en compte ce problème.

J'ajoute que le traitement médiatique de la justice est désolant. Je regardais mardi dernier l'émission de télévision Prise directe, à laquelle vous participiez d'ailleurs, et qui était intitulée – rendez-vous compte ! – « Faut-il avoir peur de la justice ? ». On y présentait la justice comme la source de maux divers : insuffisante exécution des décisions, erreurs judiciaires, ouverture des portes des prisons pour des récidivistes qui n'attendent que l'occasion de recommencer, indifférence ou surmenage des magistrats, misère extrême des locaux – il est vrai que le tribunal d'Aix-en-Provence n'est pas le mieux doté de France, mais j'espère que cette situation changera, et il existe tout de même d'autres juridictions qui sont fort bien logées. Bref, l'image qui était donnée de notre justice était à la fois misérabiliste et humiliante.

Ainsi que je le répète à chaque occasion, ce n'est pas juste !

Je connais bien un certain nombre de justices, en Europe et outre-Atlantique. Certes, la justice française ne peut certainement pas prétendre à se voir décerner la palme d'or des justices européennes. Il n'en reste pas moins qu'elle ne mérite pas d'être traitée ainsi, car elle est loin d'être la plus mauvaise d'Europe. Peut-être est-elle la plus mal aimée, mais c'est une autre question.

En matière civile, nous pouvons servir de modèle à bien des juridictions étrangères. Nous avons mis en place des procédures, notamment le référé, mais aussi de multiples modes de solution des conflits que d'autres pays ne connaissent pas et qui aident considérablement la marche de la justice.

En matière pénale, les innovations qui ont été apportées sont essentiellement dues aux initiatives du parquet lui-même, tirées de sa pratique.

À l'heure où il est question d'adopter le modèle accusatoire, il suffit de s'intéresser, comme c'est mon cas, à l'évolution des justices internationales pour constater que, dans les pays qui ont fait ce choix il y a longtemps – je pense aux pays anglo-saxons, qui ont de grandes justices –, le taux d'erreur judiciaire...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Est énorme !

M. Robert Badinter. ...est sans rapport avec le nôtre.

Je n'ai pas besoin de rappeler ce qui a récemment donné lieu à tant de tumulte en Grande-Bretagne.

Aux États-Unis, des études universitaires effectuées a posteriori ont montré que la proportion d'erreurs judiciaires était considérable. Dans un pays où se pratique la condamnation à mort, les conséquences sont absolument tragiques.

Telle n'est pas la situation de notre pays. C'est pourquoi la justice française mérite mieux que cette déconsidération dont on se plaît à l'accabler.

Cela étant, je le dis simplement mais avec fermeté : la révision constitutionnelle et le nouveau statut de la magistrature ne contribueront pas à dissiper le sentiment de malaise ou l'angoisse que je mentionnais au début de mon intervention. Au contraire ! Je ne m'attarderai pas sur les dispositions que, comme tous ici, je trouve nécessaires et innovantes, notamment la mise en cause de la responsabilité éventuelle, hors activité juridictionnelle, des magistrats. À cet égard, je salue les efforts réalisés par le rapporteur et le président de la commission des lois. Le dispositif doit encore faire ses preuves et des corrections seront probablement nécessaires, mais il était attendu, tout le monde s'accorde sur ce point.

À examiner avec objectivité les effets de la révision constitutionnelle sur l'article 65, on constate qu'il s'agit non pas d'un progrès ou d'une garantie supplémentaire accordée aux magistrats et à leur indépendance, mais au contraire d'une régression, d'une marque de défiance à leur égard. Heureusement, grâce à la résistance du Sénat et aux efforts de sa commission des lois, le principe de la parité entre magistrats et non-magistrats a pu être maintenu dans les formations disciplinaires.

J'en viens à la composition du Conseil supérieur de la magistrature.

Avec beaucoup de prudence ou d'habileté, Hubert Haenel a établi une distinction entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne. Point n'était besoin de la rappeler aux vieux Européens que nous sommes !

Mais le foyer des libertés judiciaires en Europe, l'organe à qui nous devons la Convention européenne des droits de l'homme et les protocoles qui l'ont suivie, la mère nourricière et constamment soucieuse des libertés en Europe, c'est le Conseil de l'Europe ! Cette instance est distincte de la Cour européenne des droits de l'homme, même si celle-ci interprète des conventions dont il est à l'origine.

Je ne le répéterai jamais assez, – nous en sommes convaincus, mais nous l'oublions souvent – l'indépendance est au cœur de la justice d'une démocratie. Si l'indépendance des magistrats n'est pas assurée, l'opinion publique n'accorde aucun crédit à la démarche judiciaire. Les Britanniques ont raison de le souligner, il ne suffit pas que justice soit rendue, encore faut-il que l'on pense qu'elle a été rendue. L'indépendance n'est pas une commodité pour la magistrature : c'est une exigence première pour une démocratie. L'égalité des justiciables devant la justice est à ce prix.

Le Conseil de l'Europe a rappelé en termes extrêmement fermes, dans la Charte européenne sur le statut des juges, que la composition de l'organe chargé de garantir et d'assurer l'indépendance des juges devait au minimum respecter la parité entre membres issus de la magistrature et personnalités nommées par des instances extérieures, politiques ou professionnelles. En France, il s'agit du Conseil supérieur de la magistrature.

Je ne parle pas de la primauté des magistrats au sein du Conseil, dont je ne suis pas partisan. Mais la parité est une exigence première ! Certes, en 1993, le Conseil supérieur de la magistrature comprenait une majorité de magistrats, si l'on considère que le Président de la République et le garde des sceaux jouaient des rôles particuliers.

Désormais, et c'est unique en Europe, chaque formation spécialisée, chargée de la promotion et de la carrière des magistrats, comprend quinze membres, sept magistrats et huit personnalités extérieures, nommées soit par le pouvoir politique, soit par le Conseil d'État, soit par le Conseil national des barreaux. La parité a donc disparu. Avantage est donné aux non-magistrats.

Cette situation est en elle-même la marque d'une défiance totalement infondée à l'égard de la magistrature.

Nous nous sommes souvent opposés à cette mesure. Nous vous avons exhortés à ne pas sortir du cercle des nations européennes, à ne pas méconnaître les exigences qui s'imposent en matière d'indépendance des magistrats. C'est leur carrière qui est en jeu ! Ainsi fut fait, pourtant. Par conséquent, nous avons assisté à cette régression, étant précisé de nouveau que l'intervention du Sénat a permis de sauver in extremis la parité en matière disciplinaire.

Nous assistons donc aujourd'hui à ce paradoxe prodigieux et révélateur de cette défiance à l'égard de la magistrature – c'est d'ailleurs ainsi qu'elle le ressent, et à juste titre – : la formation plénière, composée de quinze membres, comprend une majorité de non-magistrats. Or l'une des premières attributions dévolues à cette instance est de formuler des avis afin d'améliorer le fonctionnement de la justice ! Sur cette matière, on concevra que ces questions relèvent en priorité des magistrats et que ces derniers ont tout de même des compétences supérieures à celles des personnalités extérieures. Rien ne justifie donc qu'ils soient minoritaires au sein de cette instance.

Bien plus, et cela confine au ridicule, cette formation plénière a pour mission de définir un code de déontologie de la magistrature. À ma connaissance – par définition, celle-ci est limitée et ne saurait être encyclopédique (Sourires) –, il n'existe pas de grand corps dont la déontologie est confiée à une majorité de personnalités étrangères à ce corps. En réalité, ce recueil des obligations déontologiques de la magistrature résultera tout simplement de la jurisprudence au coup par coup. C'est le principe de la common law qui prévaudra, à partir des décisions du Conseil supérieur de la magistrature, surtout avec les procédures améliorées.

Pourquoi les magistrats subissent-ils un tel traitement ? Pourquoi cette suspicion pèse-t-elle sur eux ?

J'en viens maintenant à la question, qui, pour nous, Français, est fondamentale, celle de l'unité du corps des magistrats. Le Conseil constitutionnel a toujours reconnu ce principe. Il n'est qu'à consulter les décisions rendues. Je laisse de côté la question des règles d'organisation et de fonctionnement du parquet. C'est un problème fonctionnel. Le parquet est nécessairement hiérarchisé, indivisible et il a des rapports avec le pouvoir exécutif. Certes, nous pouvons avoir des divergences dans ce domaine, mais là n'est pas l'essentiel.

S'il existe un corps unique de magistrats, tous doivent avoir le même statut. Il est impossible d'opérer la moindre distinction entre eux et de donner à certains moins de garanties qu'à d'autres, selon les missions qu'ils exercent, surtout lorsque celles-ci sont temporaires. Cette dualité de traitement est inacceptable au regard du principe structurel d'unité de la magistrature.

D'aucuns prétendent que des progrès ont été réalisés, puisque le Conseil supérieur de la magistrature pourra désormais émettre un avis sur la nomination en conseil des ministres des magistrats du parquet. Cet avis sera-t-il suivi d'effet ? Rien n'est moins sûr ! Il n'est qu'à regarder la pratique du Gouvernement en matière de nomination depuis quelques années.

Les magistrats du parquet doivent bénéficier des mêmes garanties statutaires et du même système que les magistrats du siège, notamment en termes de carrière. Ce serait la moindre des choses ! Et cela n'a rien à voir avec le pouvoir légitime d'instruction ou de directive que doit exercer le ministre de la justice. C'est, je le dis avec fermeté, une question de dignité et d'indépendance.

Cette disposition nous place dans une incertitude juridique. Nous ne savons pas ce qu'il va advenir maintenant que la révision constitutionnelle a eu lieu. La législation est désormais soumise à un double système de contrôle – contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité –, qui prend tout son sens avec la question prioritaire de constitutionnalité.

À partir de là, s'agissant de l'unité de la magistrature française, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est claire.

Toutefois, à Strasbourg, la Cour européenne des droits de l'homme a considéré expressis verbis dans un arrêt rendu en juillet 2008 que – c'était une jurisprudence prévisible pour qui connaît et suit la jurisprudence de la Cour – les membres du parquet français n'ont pas la qualité de magistrat au sens de la Convention parce qu'ils sont dans une situation de dépendance à l'égard de l'exécutif incompatible avec cette exigence première qu'est la garantie d'indépendance des magistrats. Cela étant, il existe de grandes justices dans lesquelles les membres du parquet n'ont pas la qualité de magistrat.

Au cours des débats, quand j'avais entendu votre prédécesseur dire qu'elle était chef du parquet, je m'étais récrié. Je savais que nous étions dans une période où la CEDH était appelée à se prononcer et que l'utilisation de ce terme ne pouvait que précipiter sa décision.

Cette dernière a été rendue et a été frappée d'appel. L'affaire a été plaidée et l'arrêt d'appel, imminent, devrait intervenir avant la fin de ce trimestre, vers la fin du mois de novembre ou en décembre.

Si la Cour maintient cette jurisprudence, mesurons la situation dans laquelle nous allons nous trouver. Elle n'est d'ailleurs pas imprévisible. Depuis très longtemps, nous, les juristes, nous avions soulevé cette question angoissante : qu'adviendra-t-il avec la dualité des exceptions – l'exception d'inconstitutionnalité et l'exception de conventionnalité – si, d'un côté, le Conseil constitutionnel dit « oui » et, de l'autre, la Cour européenne des droits de l'homme dit « non » à propos d'un même texte ?

En l'occurrence, nous y sommes presque. Nous aurons une situation dans laquelle, au regard de la Constitution, les magistrats du parquet seront considérés comme des magistrats, mais par rapport à la Convention européenne des droits de l'homme, ils n'auront pas cette qualité. S'ils ne l'ont pas dans le cadre de l'exception de conventionnalité, chacun voit ce que des avocats compétents et fermes en tireront.

Seule la magistrature est constitutionnellement gardienne des libertés individuelles. Il faudra donc modifier ou supprimer les pouvoirs du parquet qui touchent directement à ces libertés. Je pense en particulier, dans le domaine de l'enquête, à la question de la garde à vue.

Et au moment même où l'on s'interroge sur les pouvoirs du parquet, le Président de la République a décidé – il l'a fait savoir devant la Cour de cassation lors la dernière rentrée solennelle – que nous allions vers le système accusatoire et que le juge d'instruction serait supprimé.

Mais si nous nous trouvons en présence d'un tel renforcement objectif des pouvoirs du parquet, comment les conciliera-t-on avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, selon laquelle les membres du parquet n'ont pas la qualité de magistrat et ne peuvent donc agir dans le domaine des libertés individuelles ?

Je n'ai pas besoin de vous dire que ce sera l'heure d'une réflexion profonde, qui devra être menée très attentivement, en concertation avec tous les corps concernés, avant même que nous soyons saisis d'un projet.

Voilà ce que je voulais marquer. Non, la révision constitutionnelle n'a pas dissipé le mal-être, ou le malaise ; elle n'a fait que l'aggraver. Oui, nous sommes à une période d'interrogation majeure sur l'avenir sur notre justice pénale au regard des pouvoirs, de la qualité et du statut du parquet.

Par conséquent, si la jurisprudence de la Cour européenne est maintenue, nous devrons revoir le texte qui résultera de nos travaux aujourd'hui.

L'alternative est en effet la suivante : ou bien, comme je le souhaite, le demande, le réclame – et je ne suis pas le seul, tant s'en faut –, on donnera aux magistrats du parquet la reconnaissance de cette dignité de magistrat, qui implique les garanties d'indépendance en ce qui concerne leur nomination et leur promotion à égalité avec les magistrats du siège ; ou bien on persistera à maintenir la situation actuelle.

Je sais ce que les magistrats ressentiront, mais je sais aussi que, s'agissant de la mise en œuvre de la réforme de la procédure pénale, nous serons appelés à revoir complètement la question des pouvoirs du parquet au regard des libertés individuelles. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

N.B. L'article 65 de la Constitution de la Cinquième République française décrit les règles de fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature, déjà mentionné à l'article 64.

Comments

[Rédigé par: jacqueline lecomte]

Monsieur Badinter,
L'abolition de la peine de mort est un évènement qui m'a marquée profondément et je vous suis reconnaissante , ainsi qu'à ceux qui vous ont soutenu, pour ma génération et celles qui suivent!
Je vous entendais parler de "monocratie" ce soir et je vous rejoins.
Ce qui serait appréciable : c'est que les journalistes soient plus distants vis-à-vis du pouvoir et nous donnent une information plus solide et crédible.
Merci pour la qualité et l'intelligence humaine de vos actions.
Jacqueline Lecomte